Reforma tributária: pacto federativo em debate

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30 de agosto de 2026 14:10

Reforma tributária: pacto federativo em debate

A Emenda Constitucional 132/2023, aprovada em ambiente democrático, promoveu uma das mais profundas alterações no sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. A norma substituiu progressivamente o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. A mudança, contudo, reacendeu o debate sobre os limites do poder constituinte derivado diante da cláusula pétrea da forma federativa. Advogados e operadores do Direito questionam se a reforma tributária interfere no pacto federativo ou se apenas o reformula.

O que muda com o IBS

A EC 132/2023 criou o IBS, tributo de competência compartilhada entre os entes subnacionais. Diferentemente do ICMS e do ISS, que eram administrados isoladamente por cada estado e município, o novo imposto será gerido por um Comitê Gestor integrado pelos próprios entes. A fonte não detalhou a composição exata desse comitê, mas indicou que estados, Distrito Federal e municípios participam de sua estrutura.

É verdade que permanece importante espaço de autonomia: cada estado e município poderá fixar sua própria alíquota, e os próprios entes subnacionais integram a estrutura do Comitê Gestor. Não houve, portanto, simplesmente a transferência do antigo ICMS ou ISS para a União. A competência tributária permanece com os entes federados, ainda que exercida de forma coordenada.

Limites do poder constituinte derivado

A forma federativa é cláusula pétrea, nos termos do artigo 60, §4º, da Constituição. O poder constituinte derivado não poderia, em tese, promover a abolição da federação. Se pudesse fazê-lo, o limite do artigo 60, §4º, seria juridicamente vazio. Essa é a premissa central dos que questionam a constitucionalidade da reforma tributária.

Na ADI 2.024/DF, o Supremo Tribunal Federal já advertiu que as cláusulas pétreas não congelam literalmente o texto constitucional originário. O artigo 60, §4º, protege o núcleo essencial da Federação, e não cada uma das regras que a disciplinavam em 5 de outubro de 1988. Assim, a autonomia tributária pode ser remodelada, desde que preservado seu conteúdo mínimo.

Comparação com a EC 1/1969

Alguns críticos traçam paralelo entre a EC 132/2023 e a Emenda Constitucional 1/1969, que concentrou poderes na União durante o regime militar. A comparação evidentemente possui limites. A EC 1/1969 nasceu em ambiente autoritário e de ruptura institucional absolutamente distinto daquele em que foi aprovada democraticamente a EC 132/2023.

O contexto histórico e o processo legislativo são elementos relevantes para a análise constitucional. A EC 132/2023 foi aprovada pelo Congresso Nacional após amplo debate, em conformidade com o rito das emendas constitucionais. A EC 1/1969, por sua vez, foi outorgada em um cenário de exceção. A fonte não detalhou outros aspectos comparativos.

O que deve decidir o STF

A resposta provável do Supremo Tribunal Federal é previsível. A Corte deverá entender que a EC 132 não aboliu a federação, mas apenas reformulou os mecanismos de exercício da autonomia tributária, preservando seu núcleo essencial. Essa orientação segue a jurisprudência consolidada na ADI 2.024/DF, que adota interpretação flexível das cláusulas pétreas.

Para os contribuintes e entes federados, a decisão trará segurança jurídica quanto à validade do novo sistema. Advogados devem acompanhar as ações em tramitação, pois o desfecho influenciará a implementação do IBS e a repartição de receitas. A fonte não detalhou prazos ou números de processos pendentes.