IBS e CBS na base do ICMS: limites da interpretação fiscal

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9 de setembro de 2026 19:49

IBS e CBS na base do ICMS: limites da interpretação fiscal

A controvérsia sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS ganhou contornos concretos em São Paulo. Na Resposta à Consulta Tributária nº 33.083/2026, a Fazenda estadual afirmou que, após 2026, quando efetivamente exigíveis, esses tributos devem compor o “valor da operação” e, por consequência, a base do ICMS. A manifestação administrativa inaugura um debate jurídico que tende a se espalhar pelas 27 unidades federativas, com reflexos diretos na rotina de empresas e na arrecadação estadual.

O entendimento paulista se apoia em uma leitura ampla do artigo 13 da Lei Kandir, que define a base do ICMS como o valor da operação e indica parcelas que a integram. A partir desse conceito, o fisco estadual extrai autorização para incluir os novos tributos sobre o consumo, mesmo sem previsão expressa na legislação. A questão, contudo, não é meramente técnica: envolve a própria lógica da reforma tributária e os limites da interpretação administrativa.

Base legal e silêncio legislativo

A Lei Kandir não menciona IBS ou CBS. A LC nº 227/2026, embora tenha alterado o dispositivo que trata da composição da base, incluiu expressamente apenas o Imposto Seletivo. E o desenho constitucional do novo IVA aponta para transparência, neutralidade e redução da tributação em cascata. Transformar esse silêncio em autorização automática para tributar é uma escolha interpretativa relevante, não mera aplicação da lei.

Se o Congresso entender que IBS e CBS devem compor a base do ICMS, o caminho mais seguro é dizê-lo por lei complementar e assumir os efeitos dessa opção. A ausência de comando legal explícito, porém, não impede que os estados adotem posições divergentes, criando um cenário de insegurança jurídica para os contribuintes.

Alteração legislativa e Imposto Seletivo

A legislação posterior torna a questão ainda mais sensível. A Lei Complementar nº 227/2026 alterou o §1º do artigo 13 da Lei Kandir para determinar que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo integrará a base do ICMS. A inclusão expressa apenas do Imposto Seletivo sugere que o legislador optou por não estender a mesma regra ao IBS e à CBS, ao menos por ora.

Esse contraste reforça o argumento de que a inclusão dos novos tributos na base do ICMS não decorre automaticamente da lei, mas de uma interpretação extensiva do conceito de “valor da operação”. A distinção entre o que foi expressamente previsto e o que se pretende extrair por analogia é central para o debate jurídico.

Contradição econômica e cumulatividade

Há também uma contradição econômica. Pouco adianta que IBS e CBS sejam não cumulativos, transparentes e calculados “por fora” se sua exigência elevar a base de um imposto que continuará incidindo durante a transição. A inclusão na base do ICMS gera, na prática, uma tributação sobre tributo, ampliando a carga fiscal e distorcendo a neutralidade pretendida pela reforma.

Uma interpretação que produz tributação em cascata durante a implantação do IVA precisa ser confrontada com o desenho constitucional de redução da cumulatividade, transparência e neutralidade. O risco é que a transição, concebida para simplificar o sistema, reproduza os vícios do modelo anterior, como o acúmulo de incidências e o aumento do contencioso.

Divergência entre estados e custos de conformidade

Como cada estado administra seu ICMS, a ausência de disciplina uniforme abre espaço para soluções divergentes nas 27 unidades federativas. Empresas com atuação nacional poderão ter de acompanhar respostas a consultas, regulamentos e orientações estaduais para calcular um imposto em extinção, revendo sistemas, documentos fiscais, contratos e políticas de preço justamente durante uma reforma concebida para reduzir custos de conformidade.

A multiplicidade de entendimentos pode gerar planejamentos tributários distintos conforme o local da operação, afetando a competitividade e a previsibilidade dos negócios. Para o contribuinte, o custo de monitorar 27 legislações e interpretações administrativas é significativo e contraria o objetivo de simplificação do sistema.

Resposta legislativa em andamento

O próprio Congresso reconhece que o tema demanda disciplina. O Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 pretende alterar a Lei Kandir e a LC nº 214/2025 para estabelecer que IBS e CBS não integrem a base do ICMS, do ISS e do IPI. Perceba que a controvérsia já se converteu em tema legislativo. A proposição, se aprovada, pacificaria a questão e afastaria a interpretação administrativa adotada por São Paulo.

Enquanto o PLP tramita, os contribuintes ficam sujeitos à incerteza. A eventual aprovação da norma teria efeitos retroativos ou apenas prospectivos? A fonte não detalhou. O que se sabe é que a disputa entre fisco e contribuintes tende a se intensificar nos próximos meses, com possíveis judicializações.

Preocupação fiscal e segurança jurídica

Obviamente os estados invocam razões fiscais: excluir IBS e CBS da base do ICMS pode reduzir a arrecadação na transição. A preocupação é compreensível, mas não resolve o problema jurídico. A busca por receita não pode justificar a ampliação da base de cálculo por via interpretativa, especialmente quando a Constituição e a legislação complementar apontam em sentido contrário.

O ponto central é este. A reforma não deveria começar reproduzindo uma prática que alimentou o contencioso brasileiro: amplia-se a tributação por interpretação administrativa e transfere-se ao contribuinte o ônus de discutir, durante anos, se havia base legal suficiente. A segurança jurídica, valor fundamental do sistema tributário, exige que a incidência de tributos seja clara e previsível.

Impacto prático para empresas

Para as empresas, a controvérsia tem efeitos imediatos. Aquelas que operam em São Paulo ou em estados que venham a adotar o mesmo entendimento precisarão recalcular o ICMS devido a partir de 2027, considerando a inclusão de IBS e CBS na base. Isso implica revisão de sistemas de faturamento, emissão de documentos fiscais e precificação de produtos e serviços.

Além disso, a divergência entre estados pode gerar bitributação ou distorções competitivas, especialmente para empresas que atuam em múltiplas jurisdições. A recomendação é acompanhar de perto as consultas tributárias e as discussões legislativas, além de avaliar a possibilidade de questionar judicialmente a exigência, caso ela se concretize sem amparo legal adequado.

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