EC 132: o teste de fogo para o pacto federativo

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30 de maio de 2026 14:33

EC 132: o teste de fogo para o pacto federativo

EC 132 e o esvaziamento da competência impositiva

A Emenda Constitucional 132, que institui a reforma tributária sobre o consumo, eleva os questionamentos sobre os limites do pacto federativo a um patamar qualitativamente distinto. Ao criar o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) de competência compartilhada, mas com legislação e gestão unificadas, a EC 132 esvazia a competência impositiva dos entes subnacionais, reduzindo-a à mera definição da alíquota aplicável a cada ente. Essa mudança reacende o debate sobre a cláusula pétrea do artigo 60, § 4º, I, da Constituição Federal, que protege a forma federativa de Estado, mas cujo núcleo nunca foi objeto de delimitação precisa pelo constituinte ou pelo Supremo Tribunal Federal.

Cláusula pétrea sem limites objetivos

O artigo 60, § 4º, I, da CRFB/88 é cláusula pétrea cujo núcleo nunca foi objeto de delimitação precisa pelo constituinte ou pelo Supremo Tribunal Federal. A jurisprudência do STF não dá limites objetivos e revela mais casuísmo do que sistematicidade na definição do tipo de proposta que “tende a violar” o pacto federativo. Essa falta de parâmetros claros torna incerta a avaliação de constitucionalidade de emendas que afetam a autonomia dos entes federados.

Precedente da ADI 2.238

Na ADI 2.238, o tribunal entendeu que diversas obrigações fiscais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) aos entes subnacionais não tendiam a abolir o pacto federativo. O caso concreto da ADI 2.238 se tratava de uma lei estadual catarinense que limitava o número máximo de alunos por sala de aula na rede estadual de educação. A decisão demonstra que o STF, ao menos naquele contexto, considerou que medidas de coordenação fiscal não violam a cláusula pétrea.

Competência impositiva e autonomia financeira

A doutrina especializada entende as competências tributárias impositivas como requisito para a autonomia financeira. Autores como Amilcar de Araújo Falcão e Aliomar Baleeiro se alinham neste mesmo sentido, conforme narrado por Gama (2024). A obra de Amilcar de Araújo Falcão citada é ‘Sistema tributário brasileiro: discriminação de renda’, e o artigo de Aliomar Baleeiro é ‘Estados, discriminação de rendas e reforma constitucional’, publicado na Revista de Direito Administrativo, v. 30, out-dez, 1952. O texto de Gama (2024) é ‘Federação, autonomia financeira e competências no novo sistema tributário nacional’, publicado em obra coordenada por Fernando Facury Scaff et al. A tese de doutorado do Prof. Sampaio Dória é intitulada ‘Discriminação de competência impositiva: sua evolução na federação brasileira’.

IBS: receita própria ou transferida?

Com a criação do IBS, de legislação e gestão unificadas, a competência impositiva dos entes subnacionais foi esvaziada e está limitada à mera definição da alíquota aplicável a cada ente. Há quem diga que o IBS, do ponto de vista material, carrega mais traços de receita transferida do que de receita própria. Essa característica levanta dúvidas sobre se a autonomia financeira dos estados e municípios foi preservada, conforme exige o pacto federativo.

Outros precedentes do STF

O STF, no RE nº 705.423/SE – Tema 653 de Repercussão Geral, Rel. Min. Edson Fachin, j. 23.11.2016, tratou de questão relacionada ao pacto federativo. Embora o tema específico não seja idêntico ao da EC 132, o julgamento reforça a necessidade de se definir com mais clareza os contornos da cláusula pétrea. A ausência de limites objetivos, no entanto, mantém a incerteza sobre o futuro da reforma tributária no STF.

Conclusão: o teste de fogo para o pacto federativo

A EC 132, portanto, representa um teste de fogo para o pacto federativo brasileiro. A falta de delimitação precisa da cláusula pétrea e o casuísmo da jurisprudência do STF deixam em aberto a possibilidade de questionamentos judiciais. Cabe à doutrina e à jurisprudência futura definir se o esvaziamento da competência impositiva dos entes subnacionais viola a forma federativa de Estado.