Reforma tributária: cooperação ou integração?

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9 de maio de 2026 18:18

Reforma tributária: cooperação ou integração?

O discurso da cooperação na reforma tributária

A reforma tributária em curso no Brasil tem sido acompanhada por um discurso recorrente: o de que a atuação cooperativa entre União, estados, municípios e contribuintes é pressuposto para o sucesso do novo sistema. No entanto, a repetição do termo “cooperação” parece inversamente proporcional à clareza de seu significado, levantando questionamentos sobre se o conceito não estaria servindo como uma fórmula de conforto, em vez de um compromisso concreto.

Cooperação: conceito vago e impreciso

Segundo análise de especialistas, a cooperação converteu-se em uma categoria aberta, capaz de acomodar expectativas difusas, mas vaga demais para evitar compromissos efetivos. Invoca-se a cooperação como se a mera enunciação do termo resolvesse impasses institucionais, federativos, tecnológicos e operacionais que a reforma deslocou ou reconfigurou. O primeiro problema apontado é justamente a fugacidade semântica do conceito: não se sabe ao certo o que significa cooperar nesse contexto.

Problema histórico não resolvido

O segundo problema é de natureza histórica. A cooperação entre entes federativos não é uma descoberta recente — ela já existe há décadas e, apesar disso, impasses estruturais permanecem em aberto. A reforma tributária de 2023 não inaugurou a necessidade de cooperação; ela apenas a recolocou em evidência, sem que os entraves históricos tenham sido superados.

Integração: o verdadeiro desafio

O arranjo inaugurado pela reforma, no entanto, não parece exigir apenas cooperação, mas sim integração. Na cooperação, as partes continuam essencialmente distintas, ainda que dialoguem. Já na integração, cria-se algo novo — exatamente a direção para a qual aponta a instituição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A criação de um tributo de competência compartilhada, com legislação uniforme, arrecadação centralizada, distribuição automatizada e administração submetida a um comitê gestor, revela a construção de uma nova arquitetura institucional.

Não basta que União, estados, municípios e Distrito Federal cooperem entre si; eles devem passar a atuar dentro de uma estrutura funcionalmente integrada. O mesmo raciocínio vale para o IBS e a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), que, embora formalmente distintos, foram concebidos sob lógica de aproximação sistêmica: bases semelhantes, mecanismos operacionais convergentes, racionalidade comum de não cumulatividade e promessa de harmonização procedimental. Há, portanto, uma nítida vocação integradora.

Efeitos indesejáveis do discurso

Talvez o erro do discurso contemporâneo esteja em tentar explicar um fenômeno de integração com a linguagem da cooperação. Isso gera ao menos dois efeitos indesejáveis. O primeiro é minimizar a profundidade da mudança institucional: se tudo é cooperação, a ruptura paradigmática desaparece sob um conceito familiar. O segundo é transferir para a vontade dos agentes um problema que é, em larga medida, estrutural. Cooperação depende de comportamento; integração depende de desenho institucional.

Insistir na ideia de atuação cooperativa corre o risco de personalizar o sucesso ou o fracasso da reforma: se funcionar, será porque os atores cooperaram; se fracassar, será porque não cooperaram. Essa abordagem ignora que os desafios são, antes de tudo, institucionais e jurídicos.

Oportunidade de debate

Se o debate permanecer aprisionado na abstração benigna da cooperação, perderemos a oportunidade de discutir os verdadeiros desafios jurídicos e institucionais da integração. A reforma tributária exige mais do que boa vontade: exige um desenho institucional robusto, capaz de garantir a efetiva integração entre os entes federativos e os tributos envolvidos. A pergunta que fica é se o discurso da cooperação não estaria, na verdade, escondendo os problemas estruturais que precisam ser enfrentados.